ISSN-L: 0798-1015 • eISSN: 2739-0071 (En línea)
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Vol. 44 (02) 2023 • Art. 1
Recibido/Received 12/10/2022 • Aprobado/Approved: 30/01/2023 • Publicado/Published: 15/02/2023
DOI: 10.48082/espacios-a23v44n02p01
Políticas públicas e inclusión financiera en México
Public policies and financial inclusion in Mexico
Ramos, Bryan A.
1
Zamudio, Luis F.
2
Sauceda, Angélica L.
3
Hernández, Rosario G.
4
Resumen
El presente proyecto realiza a través de una metodología descriptiva documental el análisis y el impacto
de las políticas públicas y estrategias implementadas en inclusión financiera en México. Para ello, se
evalúan si los procesos de formulación y definición de este problema público cuenta con los criterios
necesarios para su impacto en la sociedad y que elementos son necesarios para una mejor formulación.
El análisis pretende aportar respuestas a las brechas existentes de una sociedad mejor informada en
temas financieros.
Palabras clave: Políticas públicas, educación financiera, jóvenes
Abstract
This project uses a descriptive documentary methodology to analyze the analysis and impact of public
policies and strategies implemented in financial inclusion in Mexico. To this end, it evaluates whether
the formulation and definition processes of this public problem have the necessary criteria for its impact
on society and what elements are necessary for a better formulation. The analysis aims to provide
answers to the existing gaps of a better informed society on financial issues.
Key words: Public policy, financial education, youth
1. Introducción
A través del tiempo hemos experimentado crisis financieras que impactan las economías en los países,
particularmente en aquellos que no han desarrollado en su población procesos de formación que los preparen
ante estas. Es por ello de la necesidad de crear conciencia en los tomadores de decisiones para que a través de
políticas públicas promuevan la capacitación en inclusión y educación financiera, que de manera transversal
permee en todos los espacios del quehacer público, pero principalmente en la población. En este sentido, las
políticas públicas en estas áreas disminuyen las brechas en inclusión y formación financiera resultado de una
1
Profesor de Tiempo Completo. Facultad de Ciencias Sociales y Políticas. Universidad Autónoma de Baja California. México. ramos.bryan@uabc.edu.mx
2
Profesor de Tiempo Completo. Facultad de Ciencias Sociales y Políticas. Universidad Autónoma de Baja California. México. fzamudio@uabc.edu.mx
3
Profesor de Tiempo Completo. Facultad de Ciencias Sociales y Políticas. Universidad Autónoma de Baja California. México.
angelica.sauceda@uabc.edu.mx
4
Profesor de Tiempo Completo. Facultad de Ciencias Sociales y Políticas. Universidad Autónoma de Baja California. México.
rosario.hernandez@uabc.edu.mx
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sociedad más informada. Estas acciones son el puente de vínculo entre el Estado y su comunidad ya que
colaboran de manera conjunta y activa en los procesos de diseño y generación, lo que permite aspirar a un mejor
nivel y calidad de vida.
La Encuesta Nacional de Inclusión Financiera define que la inclusión financiera otorga a todos los segmentos de
la población la posibilidad de mejorar la administración de sus recursos a través del uso de productos y servicios
financieros como el ahorro, crédito, seguros y pensiones (ENIF, 2015). Y así con ello tener un mejor manejo de
sus recursos, ser administrados de manera pertinente, protegiendo por consecuencia el patrimonio de los
hogares. En este sentido la misión y la visión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) tiene como
objetivo el fomento sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero para que cada familia mexicana acceda
a más y mejores servicios financieros fundamentados en procesos formativos en inclusión y educación financiera.
El Banco Mundial (2018ª) y la Alianza para la Inclusión Financiera (AFI, 2016) consideran que aumentar la
inclusión financiera requiere de una estrategia coordinada que identifique obstáculos y oportunidades,
fortalezca las relaciones entre el sector financiero y otros sectores de la economía, y alinee los esfuerzos de
diferentes actores. Para ello es necesario realizar acciones que modifiquen el quehacer gubernamental, e
impacten a través de la aplicación de políticas públicas encaminadas en procesos formativos. En este sentido, la
educación financiera coadyuva en el desarrollo de las estrategias antes planteadas, de acuerdo con (OECD, 2005,
citado por García, Grifoni, López y Mejía, 2013, p.15), entendemos a la Educación Financiera como “el proceso
por el cual los consumidores/inversionistas financieros mejoran su comprensión de los productos financieros,
los conceptos y los riesgos, y, a través de información, instrucción y/o el asesoramiento objetivo, desarrollan las
habilidades y confianza para ser más conscientes de los riesgos y oportunidades financieras, tomar decisiones
informadas, saber a dónde ir para obtener ayuda y ejercer cualquier acción eficaz para mejorar su bienestar
económico”
Es por ello, que este conjunto de acciones debe tener impacto en sus comunidades al resolver una necesidad
pública como la que presentamos en este proyecto de estudio. Por lo anterior, este trabajo en su etapa inicial
considera mayormente aspectos conceptuales y descriptivos que son base fundamental de los análisis que nos
llevarán a realizar, desarrollar y evaluar experiencias en este campo, y así proponer una política pública adecuada
para el Estado de Baja California.
1.1. Revisión de literatura
1.1.1. Conceptualización de las políticas públicas
Una política pública es un curso de acción destinado a afrontar, resolver, gestionar o solventar problemas
públicos claramente definidos y aceptados como tales por los medios de representación y legitimación sociales,
en un momento determinado y con propósitos explícitos (Merino, 2013). Para Meny y Thoenig (1992), las
políticas públicas son el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad
gubernamental. Se desarrollan a través de estrategias que buscan lograr una mejora en áreas esenciales para
una sociedad como la economía, el medio ambiente y la educación, propósitos específicos de un Estado que
tiene como fin el desarrollo armónico y ordenado de una sociedad. Es por ello por lo que las políticas públicas
representan la consolidación de la función de un Estado.
En su Manual de Políticas Públicas Aguilar (1992) expresa que son relevantes los conceptos de agenda pública y
de problemas de políticas públicas, al considerarlas como dos instancias completamente interdependientes pero
que de alguna manera sirven como elementos principales para construir la definición de las opciones de política
pública. Sobre el concepto de agenda pública refiere que no todos los problemas tienen posibilidad de ser
considerados al ser diversos y con espectros de distinto nivel de complejidad, apoyo y movilización en favor de
estos. Así estas agendas de política pública funcionan como un filtro de las distintas necesidades que se le
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presentan a los tomadores de decisiones, por lo cual la construcción de un problema de política pública pasa a
ser de alguna manera fundamental en la definición de cuáles son las prioridades de la acción pública y la
construcción de ese problema público. Por lo anterior, es pertinente analizar si las agendas consideran a la
inclusión y educación financiera como temas centrales.
En este sentido, Aguilar (1992) define tres aspectos fundamentales, en primer lugar, se debe dar cuenta de la
vitalidad de la agenda política de la sociedad con sus distintas organizaciones y de las instituciones políticas que
pujan para insertar una problemática determinada en los espacios diversos de discusión. En segundo lugar, debe
existir una estructura de poder en la construcción de esas políticas públicas, mismas que reflejan el mapa de las
distintas organizaciones, así como de los actores territoriales, políticos, sociales que intervienen en su
construcción. Actores que pueden actuar bajo una lógica de redes más bien flexibles que comparten información
y estrategias para incidir sobre la agenda gubernamental o actores que pueden funcionar bajo la lógica
corporativa tratando de imponer sus intereses específicos de manera muy cerrada sobre los asuntos de decisión
estatal. Por último, la agenda pública debe dar cuenta necesariamente del tono, la vitalidad y la orientación del
programa del gobierno, es decir hasta dónde y hasta qué punto los proyectos gubernamentales están dispuestos
a incorporar algunas problemáticas que se consideran relevantes y significativas, dado que cuando un actor
gubernamental incorpora esa problemática a la agenda pública activa un debate social que implica
necesariamente conflicto y tensión dado su carácter subjetivo que le da una complejidad social.
Por su parte Cobb y Elder (1974) han establecido un modelo que recorre un problema hasta insertarse en la
agenda pública, de este centro el énfasis en la necesidad de que exista un evento de carácter detonador que por
lo general capta la visibilidad de la opinión pública, de la comunidad política y la comunidad social. Este atrae la
atención de los agentes promotores o movilizadores quienes lo hacen visible y difunden al ser portavoces de esta
problemática. Cumplen un rol fundamental al participar en la definición de ese problema desde esa lógica de
argumentación, ya que buscan convencer a otros actores sociales de que esa problemática es relevante para una
comunidad política y una comunidad social determinada.
Es importante mencionar que en la definición de ese problema necesariamente hay que tener en cuenta una
serie de factores que son claves y decisivos para llamar la atención de la opinión pública, uno de los cuales es la
argumentación. La argumentación es fundamental en este proceso de construcción porque contribuye a la
definición del problema y a su delimitación. Aguilar (1992) define que quien delimita es efectivamente quien
decidirá las opciones y las alternativas de política pública, esto es sumamente importante de considerar en el
proceso de definición y de delimitación de los problemas de política y su inserción dentro de la agenda pública.
Lo anterior nos refiere que el proceso de selección de la problemática y la generalización de un problema son
complejos. Aguilar (1992) ejemplifica esta idea con la lógica del modelo de bote de basura que sigue una suerte
de anarquía organizada en la cual de algún modo los decisores públicos salen al paso de las problemáticas y van
seleccionando algunos aspectos que consideran relevantes para resolverlos en ese momento porque son visibles,
porque son significativos, porque son dignos de ser atendidos para el criterio de la opinión pública y de la opinión
social en ese momento determinado. Es decir, al instante de construir un problema en cuestión hay que
considerar las limitaciones que pueden ser tecnológicas, políticas, fiscales pero también ideológicas que están
presentes en la complejidad de la sociedad y alrededor de todos los grupos sociales que se movilizan detrás de
la construcción de un problema y de su inserción en la agenda pública, misma que según la definición de Cobb y
Elder (1974), tiene al menos dos dimensiones: una dimensión más de carácter global que tiene que ver con la
totalidad de los problemas que llaman la atención de la comunidad política y social en general y otra de la agenda
gubernamental, esa agenda institucional en la cual efectivamente algunos problemas han sido recortados,
generalizados, limitados y se han convertido en el objeto específico de atención de los actores decisores que son
los que van a seleccionar las alternativas de política pública.
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En este sentido, y de acuerdo con Anderson (1984) se debe llevar un ciclo secuencial de políticas públicas que
consideran los siguientes elementos: Identificación del problema y formación de la agenda; agenda del gobierno;
formulación y legitimación de la política (programas); las proposiciones de la política (fines, metas y medios de
efectuación); implementación de la política; acciones de la política; y efectos de la política; evaluación de los
efectos, decisiones sobre el futuro de la política (programas).
1.1.2. Políticas públicas en inclusión
La UNESCO (2017) define a la inclusión como aquel proceso que contribuya a vencer aquellas barreras que
restringen la presencia, participación y logros de la población. En este sentido, el diseñar políticas públicas donde
se acepte a la diversidad y la inclusión (UNESCO, 2020) se vuelve un tema prioritario dentro de los sistemas de
planeación democrática, más aún cuando en muchos casos no son parte de la agenda del gobierno. Al respecto
diversas administraciones federales han considerado a la inclusión como eje transversal en sus políticas públicas,
sin embargo, no han permeado en su totalidad.
En la administración de Carlos Salinas de Gortari, en el año de 1989, se impulsa el Programa Nacional de
Solidaridad (PRONASOL) con la finalidad de que la población del país atendiese sus necesidades básicas a partir
de la corresponsabilidad y la participación de los miembros de sus comunidades en la definición de proyectos,
en la toma de decisiones, en su seguimiento, dirección y evaluación respectiva (Rojas, 1992). Este consideraba
que la intervención ciudadana y el otorgar empleo a los mismos miembros de la comunidad en la consecución
de obras y servicios estratégicos impactaba en la mejora de su calidad de vida, lo que dio como resultados
programas específicos de empleos temporales, cobertura educativa y de salud, así como de atención a grupos
poblaciones en ubicaciones geográficas focalizadas. A la llegada de Ernesto Zedillo a la presidencia de la república
se crea el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) que atendía tres aspectos prioritarios en la
población dentro del rango de extrema pobreza: deficiencias nutricionales, problemas asociados a la salud y la
reducida inversión del Estado en el ámbito educativo (CONEVAL, 2019).
Durante la administración federal de Vicente Fox 2000 y 2006, se activa el programa OPORTUNIDADES, el cual
presentó una estructura similar a la de PROGRESA pero con apertura a la atención a localidades semiurbanas y
urbanas pero con la operación del programa original orientado a comunidades rurales bajo dos denominaciones
de política pública: Contigo: focalizado en estrategias para desarrollo humano, generación de ingreso,
acumulación de activos y protección social. En la administración 2006-2012 que encabezó Felipe Calderón, se
crea el programa Vivir Mejor el cual realizaba acciones de política pública para la reducción de la pobreza y
desigualdad así como mejorar la protección social y empleo formal.
En la administración 2012-2018 de Enrique Peña Nieto se desarrolló el programa “PROSPERA, Programa de
Inclusión Social”, el cual definió estrategias como la Cruzada Nacional contra el Hambre (SINHAMBRE) y la
Estrategia Nacional de Inclusión. Este último diseñado en respuesta a la demanda social de acciones que
garanticen el ejercicio útil de los derechos sociales de la población (SEDESOL, 2017) abarcando de manera
transversal a toda la administración pública. El actual gobierno federal encabezado por el presidente Andrés
Manuel López Obrador reestructura el concepto de desarrollo social al de bienestar, extendiendo su cobertura y
aumentando el techo presupuestal. Ejemplo de lo anterior es el programa de pensión para adultos mayores y
personas con discapacidad, los programas de becas escolares para educación básica y media superior, y Jóvenes
Construyendo el Futuro. Estos programas promueven que la población objetivo cuente con recursos económicos
que garanticen cubrir sus satisfactores básicos sin realizar ninguna distinción. Una importante diferencia para
mencionar en comparación con los presentados con anterioridad se da en que el conjunto de programas “Para
el Bienestar”, radica en que los apoyos sociales (específicamente los provenientes de becas que fueron
mencionadas anteriormente) son tramitadas y entregadas directamente a los beneficiarios y en la mayoría de
los casos mediante transferencias electrónicas realizadas por la Tesorería de la Federación (TESOFE). Es
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importante señalar que esta es la única política pública que ha trascendido más allá de una administración federal
(6 administraciones), aún con las modificaciones a sus propósitos o ejes centrales que fueron cambiando de
acuerdo con la realidad política, social y económica pasada y vigente.
El tema de inclusión financiera toma mayor relevancia en las últimas administraciones al desarrollarse políticas
públicas que buscan el desarrollo de capacidades y habilidades en la población que les permita un mejor manejo
de sus recursos. Estas tienen las características de ser desagregadas de las estrategias sectoriales y transversales,
con el fin de instruir a la población en el manejo de sus finanzas personales y con ello mejorar su calidad de vida
ante condiciones adversas y de incertidumbre provocados por eventos imprevistos como una crisis o una
pandemia.
1.1.3. Políticas públicas en inclusión financiera
En el transcurso del último decenio, una gran parte de las economías que se ubican en América Latina y Caribe
han evidenciado un aumento de su clase media. Sin embargo, se observa que los indicadores referentes a
pobreza y desigualdad continúan en los niveles usuales y la exclusión financiera sigue impactando a los
habitantes de las zonas urbanas y rurales, lo que puede obstaculizar el futuro desarrollo económico social en la
región (OECD, 2005a). Ante ello se exhibe contemplar el surgimiento de nuevas necesidades y soluciones, en
específico de la administración del dinero. Como respuesta, las autoridades de las regiones han formulado
políticas públicas que impulsen iniciativas de educación financiera y que son complemento a las políticas de
inclusión y reducción de la pobreza. (Zamudio, Sauceda, Ramos, 2022)
Su ejecución evidencia, de acuerdo con el informe sobre el desarrollo financiero a nivel internacional del Banco
Mundial en el año 2014, resultados positivos en sus comunidades, dando cuenta que unos 50 países habían
adoptado programas para el desarrollo y fomento de la inclusión financiera. Por otra parte, el Microscopio Global
de Economist Intelligence Unit dio cuenta sobre el análisis realizado sobre la implementación de estrategias
nacionales de inclusión financiera en 2014, mostrando que el en 66% de 55 países emergentes habían realizado
acciones en esta dirección. Para el 2019 este indicador incrementa en un 32% que sumado al anterior porcentaje
arroja un 99% del total. En este sentido, las políticas públicas deben ser la herramienta que estimule diversas
iniciativas tanto en el acceso, uso y calidad de los productos y servicios financieros (The Economist, 2014).
Para el caso de México en 2016 se realiza el primer lanzamiento de la Política Nacional de Inclusión Financiera y
en 2017 se implementa la Estrategia Nacional de Educación Financiera. Misma que lleva a cabo una actualización
el 11 de marzo de 2020 bajo el título de Política Nacional de Inclusión Financiera 2020-2024. Esta considera como
parte integral la estrategia nacional de educación financiera, la cual incluye a la salud financiera como objetivo
principal, a través del aumento del acceso y uso eficiente del sistema financiero, el desarrollo de competencias
económicas-financieras y el empoderamiento del usuario (OCDE, 2020). A su vez considera distintas medidas de
inclusión financiera dirigidas a aumentar el bienestar no solo de la población en general, sino de mujeres, niños
y jóvenes, personas adultas, población indígena, beneficiarios de programas sociales y dueños de micro y
pequeñas empresas. Para la formulación del Plan Nacional de Inclusión Financiera (PNIF) se realizó la Encuesta
Nacional de Inclusión Financiera (ENIF) en los años 2012, 2015 y 2018.
En México la administración federal 2012-2018 establece la Política Nacional para la Promoción de la Inclusión
Financiera y crea el Consejo Nacional de Inclusión Financiera, misma que se actualiza en el periodo presidencial
2018-2024. Esta política tiene como objetivos los siguientes puntos: Desarrollo de conocimientos para el uso
eficiente y responsable del sistema financiero de toda la población; uso de innovaciones tecnológicas para la
inclusión financiera; desarrollo de la infraestructura financiera en zonas desatendidas; mayor acceso, oferta y
uso de servicios financieros formales para la población sub atendida y excluida; mayor confianza en el sistema
financiero formal a través de mecanismos de protección al consumidor; generación de datos y mediciones para
evaluar los esfuerzos de inclusión financiera (Zamudio et al, 2022).
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La Política Nacional de Inclusión Financiera (PNIF) define a la educación financiera “como el conjunto de acciones
necesarias para que la población adquiera aptitudes, habilidades y conocimientos que le permitan administrar y
planear sus finanzas personales, así como usar de manera óptima los productos y servicios que ofrece el sistema
financiero en beneficio de sus intereses personales, familiares, laborales, profesionales, y de su negocio. Lo
anterior implica lograr que la población sea capaz de planear y administrar sus finanzas en el corto, mediano y
largo plazo; que conozca para qué sirve cada producto y servicio financiero, e identifique cuáles necesita en cada
etapa de su vida de acuerdo a su contexto; para que a partir de ello, pueda evaluar y comparar la oferta de
productos y servicios financieros existentes y que comprenda los riesgos, beneficios, derechos y obligaciones
asociados a la contratación de estos servicios para que con ello pueda tomar decisiones financieras de manera
eficiente” (SHCP, 2011, p.4).
1.1.4. Políticas públicas en educación financiera
De acuerdo con la OCDE la educación financiera se define como: el proceso por el cual los
consumidores/inversionistas mejoran su comprensión de los productos financieros, los conceptos y los riesgos,
y, a través de información, instrucción y/o el asesoramiento objetivo, desarrollan las habilidades y confianza para
ser más conscientes de los riesgos y oportunidades financieras, tomar decisiones informadas, saber a dónde ir
para obtener ayuda y ejercer cualquier acción eficaz para mejorar su bienestar económico (OECD, 2005a).
De igual forma, recomienda que la educación financiera debe ser preferiblemente incorporada en los planes de
estudio e iniciar en los niveles educativos básicos, medio superior y superior, ya que “las jóvenes generaciones
es probable no sólo que se enfrenten a una complejidad creciente en los productos, servicios y mercados
financieros, sino también es probable que soporten más riesgos financieros en su etapa adulta que sus padres”
OCDE (2010).
Este interés parte de la idea de formar financieramente a una población carente de habilidades e información
adecuada para la toma de decisiones. Esto conlleva a prácticas financieras inadecuadas y a un desconocimiento
de los derechos que como usuarios financieros tiene la ciudadanía, provocando posibles fallas en la estabilidad
y el desarrollo del sistema financiero. La evidencia recabada en la última década indica que los mexicanos en
promedio tienen un nivel bajo de educación financiera (Zamudio et al, 2022).
En esta línea de acción el Gobierno Federal publica en el 2014 la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras
(LRAF) asignando al Consejo Nacional de Inclusión Financiera (CONAIF) presidido por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, Gobernador del Banco de México, entre otros (Artículo 184 fracción V) con la función principal
de coordinar el Comité de Educación Financiera (CEF) integrado por la: Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP), Secretaría de Educación Pública (SEP), Comisión Nacional para la, Protección y Defensa de los Usuarios
de Servicios Financieros (CONDUSEF), Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), Comisión Nacional de
Seguros y Fianzas (CNSF), Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), Instituto para la
Protección al Ahorro Bancario (IPAB), Banco de México (BANXICO) y de igual forma se conformó un Consejo
Nacional de Inclusión Financiera integrado por las instituciones relacionadas con el Sistema Financiero Nacional.
Para efecto de la formación en temas financieros podemos destacar: la conformación del Museo Interactivo de
Economía, iniciativa de BANXICO para la divulgación de la educación financiera; la Semana Nacional de Educación
Financiera implementada por CONDUSEF para sensibilizar a la población sobre el tema; el Programa Actitud
Emprendedora, Educación Económica y la Cultura Financiera para la Educación Básica que fue una propuesta
extracurricular de la SEP para implementarlo en los niveles de educación básica; “Cetes Directo”, es un programa
de la SHCP donde la población puede invertir en valores gubernamentales; y el Libro Blanco sobre Inclusión
Financiera, que es una memoria documental de las acciones realizadas por la CNBV al respecto.
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2. Metodología
Esta investigación está dirigida al análisis de las políticas públicas que se han desarrollado en México sobre la
inclusión, inclusión financiera, y educación financiera. Considera los periodos presidenciales desde 1994 hasta el
2022. Para realizarlo se usó una metodología descriptiva, con un enfoque documental, que revisa diversas
fuentes de información de la UNESCO, Banco Mundial, OECD, la Comisión Europea, Alianza para la inclusión entre
otros, así como diversos autores referentes que aportan conceptos y contenidos relevantes de los diversos temas
que se abordan y que son la base para el desarrollo de un proyecto que se opera desde 2020 a través de un
programa de educación financiera en el Municipio de Mexicali, Baja California.
3. Resultados
3.1. Políticas Públicas en inclusión
Desde 1997 el Gobierno Federal asume su tarea de combatir la pobreza en el país con un programa social que
otorgaba apoyos para la alimentación, salud y educación de los beneficiarios. En el 2002 el programa cambia y
desde entonces a pesar de que los recursos destinados al programa aumentaron considerablemente la pobreza
por ingresos no disminuyó de manera importante. En el periodo sexenal 2012-2018 el gobierno trabajó para
lograr la inclusión financiera, laboral y productiva de las personas a través de su propio esfuerzo y trabajo con el
fin de que se generaran cambios significativos en sus vidas. Estas acciones originaron un cambio del Programa
Oportunidades del sexenio 2000-2006 al Programa Próspera 2012-2018. Este programa viene a fortalecer los
apoyos que recibieron los beneficiarios y se articularon con las diferentes instituciones de gobierno con el
propósito de insertar a la inclusión financiera, productiva y laboral de las personas beneficiarias, dando un énfasis
al empoderamiento de las mujeres para que con ello tengan opciones para trabajar o para que inicien sus propios
proyectos y tengan acceso a esquemas especiales y favorables de ahorros, seguros y créditos baratos. En materia
de inclusión productiva se logró la articulación de 15 programas para atender de manera prioritaria al padrón de
Prospera. En conjunto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se diseñó un esquema de apoyos
financieros específicamente para beneficiarios de este programa, que por primera vez incluye el ahorro con
mayores incentivos, tasas competitivas y sin comisiones por apertura o mantenimiento de cuenta, créditos
baratos, seguro sin costo adicional y educación financiera para fines productivos.
Con lo anterior se dan los primeros cimientos de la inclusión financiera en México a través de acciones
específicas. Antes el Programa Oportunidades sólo otorgaba becas hasta terminar el bachillerato, en el caso de
Prospera se dio el ofrecimiento de becas de educación superior y técnica superior así como becas de capacitación
para el trabajo que dieron condiciones para conseguir un empleo formal con seguridad social y acceso preferente
al Servicio Nacional del Empleo, además las niñas niños y jóvenes con discapacidad continuaban sus estudios a
través de becas escolares especiales con apoyos específicos para ellos. Un aspecto importante del Programa
Prospera es el derecho de audiencia con el que los beneficiarios expresaban sus necesidades y así evitar el que
perdieran sus apoyos injustificadamente. Este referente muestra el desarrollo de los programas de inclusión que
pasan de sólo considerar a la alimentación, la salud y la educación a insertar aspectos de apoyos financieros, así
como formativos para la mejor administración de sus recursos.
En este sentido, el Fondo Monetario Internacional (2022) recomienda necesario aumentar el gasto social y que
este sea eficiente en su uso y con ello se reduzcan las diferencias socioeconómicas que garanticen la recuperación
de la inclusión social. Es importante mencionar que el tema de la eficiencia en el manejo de los recursos
económicos se vincula directamente con la necesidad de un Gobierno y una población mejor educada en
aspectos financieros.
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Los elementos descritos en el apartado de conceptualización de las políticas públicas muestran que es
importante considerar que uno de los obstáculos que enfrenta la inclusión en México es la persistente lógica de
otorgar programas que van destinados a una población objetivo-focalizada, sin considerar para su diseño y
definición al elemento más importante “el ciudadano afectado”.
En la Tabla 1 se describen sintéticamente las acciones realizadas desde el sexenio 1994 hasta la actualidad.
Tabla 1
Programas gubernamentales en México de apoyo a las comunidades vulnerables.
Sexenio
Programa
Aspectos relevantes
Carlos
Salinas de
Gortari
Programa Nacional de
Solidaridad (PRONASOL)
Programa para el combate a la pobreza extrema a partir de atención a
peticiones de comunidades
Promoción de la cooperación comunitaria
Se privilegió su ejecución en sectores sociales potenciales para fines
electorales.
Ernesto
Zedillo
Ponce de
León
Programa de Educación,
Salud y Alimentación
(PROGRESA)
Buscaba garantizar el acceso a derechos básicos.
Creación de capital humano a partir de la educación, la salud y la
alimentación.
Al igual que PRONASOL se privilegió su ejecución en sectores sociales
potenciales para fines electorales.
Vicente
Fox
Quesada
Oportunidades
Continúan las acciones para garantizar el acceso a derechos básicos, desde
una perspectiva ciudadana.
Aumento de las familias beneficiarias
Promoción de la Transparencia y rendición de cuentas del programa.
Creación de Comités Centrales de toma de decisión en las comunidades.
Felipe
Calderón
Hinojosa
Vivir Mejor
Primer programa que atiende condiciones de vulnerabilidad, derivadas del
curso de vida o como producto de la exclusión y discriminación social.
Buscaba articular las estrategias de las dependencias y entidades federales.
Centralización de la política pública
Enrique
Peña
Nieto
PROSPERA
Se crea la Estrategia Nacional de Inclusión como política pública transversal
Articula las estrategias del gobierno federal y estatal
Facilita el acceso de sus beneficiarios a la educación financiera, al ahorro, a
los seguros y al crédito.
Se enfocó en una cruzada contra el hambre fallida.
Fuente: Elaboración propia
3.2. Políticas Públicas en inclusión financiera
Como se ha mencionado, una política pública debe impulsar la transformación de un Estado para llevarlo a
nuevas etapas de crecimiento y de desarrollo. En este sentido, se realiza en el periodo del Gobierno Federal
2012- 2018 una Política Nacional de Educación Financiera que direcciona sus esfuerzos públicos al ciudadano y a
su familia para elevar su calidad de vida y como resultado de ello tener un mejor futuro. Bajo esta visión se
construye un Plan Nacional de Desarrollo que se trabaja en torno a 5 grandes metas nacionales y entre ellas una
especialmente sensible la de lograr un México incluyente. Esta política busca que los ciudadanos cuenten con
niveles básicos de bienestar para su entorno familiar mejore, salga adelante y prospere. Bajo este planteamiento
se da un giro muy importante en la política social que hace un lado el asistencialismo y pone énfasis en el
incremento de las capacidades productivas de sus beneficios, así los tradicionales programas sociales de
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desarrollo social Mejor Alimentación, Acceso a Servicios de Salud y Vivienda Digna se perfeccionan con políticas
dirigidas a la educación de calidad y la productividad económica. Este último se orienta a la generación y
fortalecimiento de las fuentes de ingreso de las personas y el manejo de sus recursos de una manera más
eficiente lo que da a la creación de la Política Nacional de Inclusión Financiera. Con esta política se plantea que
todos los mexicanos sin distinción alguna pueda tener acceso al sistema financiero y les sea más accesible la
gestión de cuentas de ahorro, contratar seguros, créditos, con el propósito de hacer realidad cualquier proyecto
de vida y que tenga la facilidad en el uso de diversas vías digitales para poder realizar pagos por la prestación de
distintos servicios. Ello permite que las familias sean menos vulnerables sean menos frágiles tengan
menos riesgos de perder su patrimonio o eventualmente de caer en la pobreza.
Considerando la trascendencia de esta iniciativa podemos describir a partir de este periodo sexenal dos
momentos trascendentales para la Política Nacional de Inclusión Financiera, como se muestra en la Tabla 2.
Tabla 2
Políticas públicas en inclusión financiera
Sexenio
Periodo presidencial
Políticas públicas en inclusión financiera
2012-2018
Enrique Peña Nieto
Política Nacional de Inclusión Financiera
Estrategia Nacional de Educación Financiera
2018-2024
Andrés Manuel López Obrador
Política Nacional de Inclusión Financiera 2020-2024
Fuente: Elaboración propia
En el periodo federal 2018-2024 el Consejo Nacional de Inclusión Financiera y el Comité de Educación Financiera
da a conocer una nueva Política Nacional de Inclusión Financiera que tiene como objetivos: facilitar el acceso a
productos y servicios financieros para personas y micro pequeñas y medianas empresas adaptándose a sus
necesidades lo que permite un mayor financiamiento a las empresas; incrementar los pagos digitales entre la
población comercios empresas y gobierno, con ello las personas pueden pagar el transporte público o recibir
apoyo del gobierno a través de pagos digitales; fortalecer la infraestructura para facilitar el acceso a productos y
servicios financieros acercando a las personas y a las empresas a sucursales y cajeros con lo que disminuirán
tiempos y costos en el uso de servicios financieros; incrementar las competencias económicos financieras de la
población a través de la Secretaría de Educación Pública para que los niños y las niñas reciban educación
económico financiera así como los beneficiarios de programas sociales con el objetivo de hacer rendir sus
recursos; fortalecer el acceso a herramientas de información y reforzar mecanismos de protección financiera y
defensa del consumidor a través de plataformas con información útil para comprar productos y servicios
financieros; favorecer la inclusión financiera de personas en situación de vulnerabilidad como mujeres migrantes
personas adultas mayores indígenas población rural con la creación de productos especiales para las mujeres y
entre los mexicanos en el exterior y sus familias para que puedan construir un patrimonio en nuestro país,
además de dar mayor accesibilidad a las sucursales de los Bancos de Bienestar para que se de información de
productos en lenguas indígenas. Con lo anterior la política de inclusión financiera se adapta a sus tiempos y
circunstancias con el objetivo de contribuir en el avance de una población con mayores oportunidades y
bienestar.
De acuerdo con datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en su
listado de programas y acciones de 2018, se identifican programas sociales que buscan apoyar a la inclusión
financiera en México, mismos que se presentan en la Tabla 2. De ellos el programa de Fortalecimiento del Sector
de Ahorro y Crédito Popular y Cooperativo cuenta con intervenciones explícitas que refieren a la inclusión
financiera la cual se realiza a través del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, el resto los lleva a cabo
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de manera tácita. Es importante destacar que los programas presentados en su amplia mayoría se direccionan a
los microcréditos, en comparación con los dos programas que fomentan el ahorro.
Tabla 3
Políticas Públicas en inclusión financiera
Categoría de apoyo
Programas federales
Programas estatales
Ahorro
Fortalecimiento del Sector de Ahorro y Crédito Popular
y Cooperativo (incentivo al ahorro de personas físicas)
Programa Nacional de Financiamiento al
Microempresario y a la Mujer Rural (Pronafim) (créditos
para incentivar el ahorro otorgados a través de
instituciones de microfinanciamiento acompañados de
capacitación).
Unidades de producción para el
desarrollo (1)
Otros programas (1)
Microcrédito
Pronafim (créditos estratégicos, créditos para micro
empresarias, crédito para cobertura, créditos con tasas
de interés preferencial, créditos para fomentar la
capacitación y créditos para ampliar la cobertura a
través de instituciones de microfinanciamiento, que
priorizan el otorgamiento de créditos a mujeres).
Programa de Apoyo a Pequeños Productores (respaldo
financiero, incentivos para proyectos de innovación,
reducción del costo financiero de créditos, capacitación
sobre el sector, para activos productivos, para
conversión orgánica,
fortalecimiento de cadenas productivas)
Fondo Nacional Emprendedor (apoyos para
incrementar la productividad de las micro, pequeñas y
medianas empresas).
Programa de Aseguramiento Agropecuario (seguros
agrícolas, ganaderos y de animales).
Programa de Productividad y Competitividad
Agroalimentaria (respaldo financiero, constitución de
capital de riesgo, reducción del costo del
financiamiento).
Programa de Apoyo a Proyectos
Productivos (17)
Programas generales
microfinanciamiento (9)
Programas enfocados a mujeres (10)
Programas enfocados a jóvenes (8)
Otros programas (12)
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la revisión
de la literatura, el Listado CONEVAL de Programas 2018
y el Inventario de Programas y Acciones Estatales 2014
Considerando los elementos descritos por Anderson (1984) para la identificación y formación de un problema
público en la agenda gubernamental realizamos un análisis de las etapas secuenciales de política pública, ver
Tabla 4, que se desarrolla en el tema de inclusión financiera en México. Para la identificación del problema
observamos que desde el periodo presidencial 2006-2012 hasta el actual 2018-2024 los gobernantes en turno
han identificado a la problemática como parte de una agenda global debido a los bajos niveles de acceso a los
servicios financieros en la población. Lo cual permitió su formulación y el desarrollo de cursos de acción
pertinentes y aceptables para lidiar con este problema público. Para ello se definieron canales estructurales
como la creación del Consejo Nacional de Inclusión Financiera en 2011 el cual se norma en la Ley para Regular
las Agrupaciones Financieras en el año 2014. Este consejo tiene a su cargo proponer medidas para la planeación,
formulación, instrumentación ejecución y el seguimiento de una Política Nacional de Inclusión Financiera, así
también el proponer cambios a la arquitectura financiera del sistema, cambios regulatorios a las leyes para que
coordinen de manera directa esfuerzos en materia de educación financiera para los potenciales usuarios. Dicha
ley incluye la necesaria implementación de instrumentos estadísticos para medir con precisión los avances que
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registra el país en esta materia. En esta misma Ley se establece el Comité de Educación Financiera lo que dicta
las reglas del juego que influyen en el proceso de la definición del problema y que lo acerca más a su inserción
en la agenda.
Para el elemento de adopción y programas se realizaron diversas propuestas a fin de que la política se legitimize
como el Programa de Cadenas Productivas de Nacional Financiera que inicia en el periodo 2000-2006 con el
objetivo de crear un instrumento de conexión entre grandes empresas de primer orden (EPO´s) y PYMES de sus
cadenas de suministro, con necesidades de liquidez. con ello se buscó fortalecer las cadenas productivas y hacer
más eficiente y disponible el financiamiento al sector PYME, generalmente afectado negativamente por el acceso
y el costo del crédito (CEPAL, 2017). Sin embargo, estos esfuerzos no están directamente relacionados con el
desarrollo de una política en este tema. Es a partir de 2018 cuando se tienen programas derivados de la Política
Nacional de Inclusión Financiera como: Fortalecimiento del Sector de Ahorro y Crédito Popular y Cooperativo;
Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario y a la Mujer Rural (Pronafim); Programa de Apoyo a
Pequeños Productores; Fondo Nacional Emprendedor; Programa de Aseguramiento Agropecuario y Programa
de Productividad y Competitividad Agroalimentaria (CONEVAL, 2015).
Para el criterio de evaluación se identifica que desde el año 2012 el Gobierno Federal evalúa si la Política Nacional
de Inclusión Financiera es efectiva y el por qué no lo fue, para ello desarrolla la Encuesta Nacional de Inclusión
Financiera la cual tiene como objetivo proporcionar información que permita diseñar y modificar las políticas
públicas en materia de uso y acceso a servicios y productos financieros con la que se generen indicadores oficiales
a nivel nacional y con ello facilitar a las dependencias públicas el diagnóstico y establecimiento de metas a corto
y largo plazo. Un aspecto importante a considerar resultado de la encuesta es lento progreso de la tendencia de
crecimiento de la inclusión financiera en México. Lo cual requiere para su solución procesos formativos más
intensos y permanentes apoyados cada vez más con las innovaciones tecnológicas que ayuden a una mejor
cultura financiera.
Tabla 4
Análisis de las etapas secuenciales de políticas públicas
Aspecto
PNIF 2006-2012
PNIF 2012-2018
PNIF 2018-2024
Identificación del problema y formación de la de agenda
ü
ü
ü
Formulación de la agenda de gobierno
ü
ü
ü
Adopción y programas
ü
ü
Implementación (acciones de la política)
ü
ü
Efectos de la política
ü
ü
Fuente: Elaboración propia
3.3. Políticas Públicas en Educación Financiera
El Plan Nacional de Desarrollo de Felipe Calderón Hinojosa establece como una de sus estrategia el promover la
competencia en el sector financiero a través de la entrada de nuevos participantes, la promoción de una mayor
diversidad de productos, vehículos y servicios financieros, enfatizando la información y la transparencia como
medios para que los usuarios de la banca puedan tomar decisiones con toda la información necesaria, así como
la promoción de la educación financiera de los segmentos de la población que han accedido más recientemente
a los servicios bancarios (SEGOB, 2007). En tanto en el Programa Sectorial de Financiamiento del Desarrollo en
el mismo periodo contemplaba el lanzamiento de una Estrategia Nacional de Cultura Financiera que pretendía
realizar acciones de desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes a los ciudadanos para que utilicen los
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servicios financieros de manera certera y con certidumbre (SHCP, 2008). De acuerdo con la Tabla 5, las estrategias
de Educación Financiera por parte del Gobierno Federal y de las entidades federativas se han implementado
acciones de instrucción en el uso de los servicios financieros para el emprendimiento tales como: Programa
Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM); Fortalecimiento del Sector de Ahorro y Crédito
Popular y Cooperativo; Programas de Apoyos a la Comercialización, y Programas de Productividad y
Competitividad Agroalimentaria. Así como los programas más recientes del Banco del Bienestar enfocados en
desarrollar actitudes y capacidades, mediante la asimilación de herramientas básicas de administración de
recursos y planeación lo que permite a los participantes tomar mejores decisiones personales y sociales de
carácter económico y con ello mejorar su nivel de vida.
Tabla 5
Programas de Educación financiera
Categoría de apoyo
Programas federales
Programas estatales
Educación
financiera
Pronafim (otorga créditos acompañados de
capacitación. Además, el programa da apoyos a
instituciones de microfinanciamiento y
organizaciones para que brinden capacitación
financiera y empresarial a la población
microempresaria. Igualmente, brinda apoyos
para la incubación de actividades productivas de
la población microempresarial).
Fortalecimiento del Sector de Ahorro y Crédito
Popular y Cooperativo (cursos de educación
financiera).
Programa de Apoyos a la Comercialización
(capacitación en administración de riesgos y
precios).
Programa de Productividad y Competitividad
Agroalimentaria (capacitación sobre el uso de
instrumentos de acceso al financiamiento).
Fondo Emprendedor (10)
Programa de Asesores Financieros
(2)
Otros programas (5)
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la revisión de
la literatura, el Listado CONEVAL de Programas 2018
y el Inventario de Programas y Acciones Estatales 2014
Uno de los aspectos a considerar en el rubro de Educación Financiera, es la intervención de las instituciones que
componen el sistema financiero mexicano en capacitaciones o campañas de concientización dirigidas a los
usuarios adultos de los servicios financieros. En este sentido el sector de Ahorro y Crédito Popular, a través de
instituciones financieras públicas y privadas, participaron en la capacitación sobre el empleo de créditos
destinados a los pequeños y medianos empresarios, sin embargo, no se visualizaron prácticas de instruir en
temas financieros a los infantes y adolescentes, que pudiera permitir mejorar la relación de estos con el ahorro
y el crédito, motores principales del desarrollo económico.
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4. Conclusiones
Cuando nos referimos a inclusión financiera debemos tener en mente que hablamos de la igualdad social, de
justicia y de cómo incorporar a un sector no favorecido en décadas. El alcance de la Política Nacional de Inclusión
Financiera reside en su capacidad de apoyar de forma sostenida a quienes no gozan del uso de un sistema
financiero sólido e innovador, que usa tecnologías cada vez más modernas e vanguardistas, con normas
adecuadas y en constante crecimiento. Este sistema debe darle las herramientas adecuadas a la población una
vez que se capacita de forma adecuada para que efectivamente puedan usar y tener acceso a las mismas y se
favorezca de esta modernidad, particularmente los millones de mexicanos que por diversas razones aún no se
incluyen, y que son el grupo más vulnerable de la población.
El Sistema Financiero Mexicano tiene el compromiso, la responsabilidad social y de justicia de lograr una mayor
inclusión financiera que representa múltiples beneficios para el país, lo que debe generar sinergias de operación
que detonen una mayor productividad en el sistema financiero y en la economía nacional. Es notable que esta
Política Nacional de Inclusión Financiera es en beneficio de todos aquellos para quienes la inclusión financiera
representa una esperanza de acceso a una vida mejor.
En este sentido, las reformas realizadas al sistema financiero mexicano en 2014 comprenden 13 iniciativas que
tienen como fin el dar mayor flexibilidad e incentivos para que el sector privado y la banca de desarrollo otorguen
conjuntamente más créditos y en mejores condiciones, bajo facultades más sólidas para las autoridades
financieras (Banxico, 2014), mismas que se concretan en 4 ejes: Asegurar la solidez y prudencia del sector
financiero en su conjunto; ampliar el crédito de las instituciones financieras privadas; incrementar la
competencia en el sistema financiero, y fomentar el crédito a través de la banca de desarrollo. En este último
punto se impulsa de manera activa la inclusión y educación financiera y se adoptan aspectos de equidad de
género y de banca social.
Considerando los elementos y conceptos previamente expresados y para establecer una política pública
permanente en la sociedad se debe realizar un proceso para la formulación y definición de este problema público,
que tome en cuenta de una manera más activa la participación de la sociedad, lo que Moore (1998) define
explícitamente como una acción que el directivo debe promover en su gestión pública. Él mismo expresa que
esa influencia activa de la sociedad al lograr un correcto binomio con la institución pública generará por
consecuencia un proyecto con viabilidad, elemento integrante y necesario de la agenda pública. Con estas
acciones de iniciar y redefinir las actividades públicas en materia de inclusión y educación financiera debemos
incrementar el valor público para la ciudadanía tanto a corto como a largo plazo. Pero ¿Cómo lograr entonces
que un proyecto de política pública en esta materia coadyuve en el valor público y no sea uno más de las
herramientas administrativas (que, asociados al control de gestión, promueven la evaluación de las políticas
públicas) que fracasan por no cumplir con un adecuado diseño, con un mal diagnóstico y por consecuencia con
errores en su implementación? La respuesta la tenemos en aquellas políticas públicas que son el vínculo entre la
sociedad y su Estado en materia de inclusión y educación financiera, que son instrumentos que fomentan
estrategias y acciones que promueven el acceso, uso y calidad de los productos financieros y aquellas que
busquen desarrollar los conocimientos habilidades actitudes y comportamientos de la sociedad civil en esta
materia.
Derivado de estos elementos a los aspectos formativos se concluye que México actualmente está rezagado en el
fomento de la inclusión y educación financiera en la población, por la falta de diseño, implementación y
evaluación de políticas públicas formativas. Aunque existen planes y proyectos desde el periodo sexenal 2000-
2006 se debe dar un mayor impulso en las entidades federativas de acuerdo con su entorno y contextos. La
política pública derivada de este propósito debe tener una visión de largo plazo y no en planes operativos de
duración sexenal, es importante dar continuidad a programas que necesitan maduración, evaluación y sobre
todo participación de la sociedad.
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